Art. 167 codice beni culturali - Ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennità pecuniaria 

Superficie utile è diversa da passerelle, balconi, et similia

La nozione di "superficie utile" prevista dall'art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42 del 2004 coincide con quella del D.P.R. n. 380 del 2001. Essa deve riferirsi a superfici calpestabili che possono essere destinate a varie attività umane, escluse le superfici meramente accessorie o pertinenziali come passerelle, balconi e strutture similari.

Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 19/03/2025, n. 2269

Superficie accessoria comprende ballatoi, logge, balconi, terrazze

La "superficie utile" ai fini dell'art. 167delD.Lgs. n. 42 del 2004è rappresentata dalla superficie di pavimento degli spazi di un edificio misurata al netto della superficie accessoria e di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre. La "superficie accessoria" comprende gli spazi di servizio rispetto alla destinazione d'uso della costruzione, come ballatoi, logge, balconi e terrazze.

Pertanto scale e ballatoi rientrano tra gli interventi sanabili ex post con la compatibilità paesaggistica ex art. 167 CBC.

Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza, 14/03/2025, n. 2091

Parere Soprintendenza Compatibilità paesaggistica autonomamente impugnabile

Ai sensi dell'art. 167, comma 5, D.Lgs. n. 42 del 2004, l'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Pertanto, il parere vincolante della Soprintendenza assume natura di decisione preliminare, come tale impugnabile in via immediata e diretta.

T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 09/08/2021, n. 5471

Perentorietà del termine ex art 167 CBC - No applicazione del silenzio 

In materia di domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica ex art. 167, comma 5, D.Lgs. n. 42/2004, l'autorità competente si pronuncia entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora non sia rispettato il termine di novanta giorni, il potere dell'Amministrazione statale continua a sussistere ma l'interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo per contestare l'illegittimo silenzio-inadempimento dell'organo statale. La perentorietà del termine riguarda, infatti, non la sussistenza del potere, ma l'obbligo di concludere la fase del procedimento (obbligo che, se rimasto inadempiuto, può essere dichiarato sussistente dal giudice, con le relative conseguenze). Quindi, nel caso di superamento del medesimo termine (e così come avviene nel caso di superamento del termine di centottanta giorni, fissato dal medesimo art. 167, comma 5, D.Lgs. n. 42/2004 cit., per la conclusione del procedimento, nonché nel caso di superamento di quello di quarantacinque giorni, fissato dall'art. 146, comma 5) del medesimo decreto legislativo non ha determinato né la perdita del relativo potere, né alcuna ipotesi di silenzio qualificato o significativo.

T.A.R. Marche Ancona, Sez. I, 01/07/2019, n. 444

Fattispecie dell’istituto giuridico: Permesso di costruire ed autorizzazione paesaggistica.

L’istituto si colloca nella materia pubblicistico - amministrativa del governo dell’assetto del territorio. Infatti tutti gli ordinamenti, giunti ad un certo livello di evoluzione, prevedono regole per un equilibrato sviluppo dell’edilizia, per soddisfare le esigenze della popolazione, abitative e di servizi, ivi inclusi i collegamenti, ma anche di salvaguardia dell’ambiente e, quando ve ne siano, dei beni culturali. Per questo sempre più il diritto di proprietà, pur includendo in potenza quello di costruire, ha finito per essere compresso, essendo l’edificazione soggetta in varia misura ad autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta ecc.

In particolare nel nostro Paese le competenze legislative urbanistiche sono ripartite tra lo Stato – che detta i principi fondamentali – e le Regioni, ma la normativa di impatto più diretto per il cittadino è quella di livello comunale, nella forma del piano regolatore, adottato appunto dal comune e sottoposto all’approvazione regionale; infatti, gli interventi privati devono essere conformi a tale piano.

La materia è attualmente disciplinata, a livello statale, dal  Testo unico dell'edilizia (d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380), da ultimo modificato ed integrato con il decreto legge n. 133 del 2014, convertito dalla legge n.164 del 2014, cosiddetto provvedimento “sblocca Italia”.

Il Testo Unico ha ripreso gran parte di quelle che sono state a lungo le leggi fondamentali del settore, ossia la legge urbanistica n. 1150 del 1942 e la legge sul regime dei suoli n. 10 del 1977 (cosiddetta “Legge Bucalossi”).

In particolare, mentre a lungo gli interventi edilizi erano stati soggetti ad autorizzazione e concessione, attualmente il tipo di provvedimento necessario dipende dalla tipologia di lavori.

Gli interventi di manutenzione ordinaria, ossia gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti, possono essere eseguiti previa presentazione al Comune di  una “comunicazione di inizio lavori” (C.I.L.).

Gli interventi di manutenzione straordinaria, ossia le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso, possono essere eseguiti, se non prevedano interventi sulle strutture o modifiche del numero di unità immobiliari, previa presentazione di una “comunicazione di inizio lavori asseverata” (C.I.L.A.), cioè è necessario che un professionista asseveri, appunto, mediante relazione, che l’intervento, il cui progetto dev’essere allegato, è conforme alle normative vigenti in materia.

Se l’intervento di manutenzione straordinaria non rientra tra quelli per i quali è sufficiente una C.I.L.A. occorre presentare una “segnalazione certificata di inizio di attività” (S.C.I.A.), che richiede un maggior grado di dettaglio tecnico.

La Scia è richiesta anche per interventi di ristrutturazione edilizia (rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, comprendendo il ripristino e la sostituzione di elementi costitutivi dell’edificio e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti o anche la demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente), e per il restauro e risanamento conservativo (interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità).

Tale procedura è stata introdotta, al livello della normativa statale, in sostituzione della “denuncia di inizio di attività” (D.I.A.), ch’era più semplificata e che norme regionali e regolamenti comunali continuano a prevedere anche per interventi come il cambio di destinazione d’uso o la demolizione e ricostruzione, ampliamento o sopraelevazione.   
Infine gli interventi di nuova costruzione, ossia quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti, nonché gli interventi di ristrutturazione urbanistica (rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale), richiedono il “permesso di costruire” (ripreso dalla disciplina francese).

Il permesso di costruire è un'autorizzazione amministrativa, concessa dal comune, che autorizza l'attività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, in conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica.

Il permesso di costruire è soggetto al pagamento di oneri (“contributi di costruzione”), analogamente al precedente istituto della concessione edilizia, giustificati sulla base delle opere di urbanizzazione che resteranno a carico dell’ente locale.

Alla richiesta dev’essere allegato il progetto redatto da professionista, che descriva dettagliatamente le opere che si intendono eseguire e ne attesti la conformità urbanistico-edilizia e la rispondenza ai requisiti normativi tecnici (da ultimo, anche indicazione della classe energetica).

Qualora l'intervento interessi beni soggetti a particolari tutele (ambientali, architettoniche, artistiche, ecc.) il rilascio del permesso di costruire è vincolato al preventivo nulla osta da parte dell'ente deputato alla tutela del vincolo.

Il decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106, ha introdotto il principio del "silenzio-assenso" per il rilascio del permesso di costruire: la domanda, corredata dalla documentazione tecnica necessaria, va presentata allo sportello unico per l’edilizia  (S.U.E.) che entro dieci giorni deve nominare il responsabile del procedimento il quale, entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, deve concludere l'istruttoria e formulare una proposta di provvedimento; qualora ritenga che sia necessario apportare modifiche di modesta entità, può richiederle e l'interessato è tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni; il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all'interessato, è adottato dal responsabile dell'ufficio, entro trenta giorni dalla proposta del responsabile del procedimento. Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali.

Passando ad analizzare proprio questi ultimi, inizialmente ai sensi della legge n. 431 del 1985 (cosiddetta “Legge Galasso”), ed ora ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135 e 143-145), le Regioni, con il Ministero dei beni culturali,  devono predisporre i piani paesistici per la tutela e valorizzazione delle bellezze naturali (es. coste, laghi, parchi), apponendo anche appositi vincoli ossia limitazioni all’attività edilizia e quindi, qualora l’intervento edilizio che si intende intraprendere ricada in zona sottoposta a vincolo, è necessario il nulla osta paesaggistico. Quest’ultimo è rilasciato dalla Regione, alla quale l’ufficio comunale competente per il permesso di costruire inoltra la pratica.

 Pena/sanzione

In base all’art. 44 del Testo Unico (rubricato “Sanzioni penali”) e tenendo conto che le sanzioni pecuniarie vanno raddoppiate ai sensi dell'art. 32, comma 47, della legge n. 326 del 2003, salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:

• l'ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal Testo Unico, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
• l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;
• l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

Le disposizioni si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio attività (e provvedimenti sostitutivi, v. sopra), eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa (comma aggiunto dal d.lgs. n. 301 del 2002).

Da tener conto tuttavia che, una volta che l’ufficio pubblico competente abbia accertato l’abuso edilizio, esso ingiunge la demolizione dell’opera e la rimessione in pristino stato entro un termine, entro il quale, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso “in sanatoria”, se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia. Disposizioni analoghe valgono per gli altri titoli edilizi sopra descritti.

Finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria, l'azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa ed il rilascio in sanatoria del permesso di costruire estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche.

Per quanto riguarda specificamente le opere eseguite in assenza di autorizzazione paesaggistica od in difformità da essa, l’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre a prevedere il rinvio all’articolo 44, lettera c), del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, prevede pene superiori in particolari casi (es. per lavori in aree dichiarate di notevole interesse pubblico), nonché possibilità di una sorta di sanatoria sotto tale specifico profilo (introdotta dall'art. 1, comma 36, legge n. 308 del 2004)

Infatti, per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati, o  per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica, o infine per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, ferma restando l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, la sanzione penale non si applica qualora venga presentata domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica ed essa, sentita la soprintendenza, venga rilasciata (sono previsti termini perentori).

Inoltre la rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici, da parte del trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dall'autorità amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna, estingue il reato.

Tale norma è stata  oggetto di pronunce giurisprudenziali. In particolare, secondo Corte di Cassazione, Sez. III Penale, 17.12.2014 n. 52322, con la demolizione da parte del trasgressore delle opere abusive realizzate non si consegue l’effetto estintivo del reato urbanistico-edilizio di cui all’ art. 44 del D.P.R. n. 380/2001 e s.m.i.,  in quanto il c.d. ravvedimento operoso previsto da questa disposizione riguarderebbe solo la violazione del vincolo paesaggistico/ambientale; la condotta ripristinatoria può rilevare, per il reato edilizio, solo per la concessione di attenuanti generiche.

In materia di pene va anche ricordato che il nostro legislatore ha a più riprese adottato provvedimenti straordinari che hanno consentito di regolarizzare le opere realizzate senza le prescritte autorizzazioni, agevolando così anche i trasferimenti di proprietà, evitando l’applicazione delle sanzioni penali  (“condoni edilizi”).

Infine, va considerato che  il reato di abuso edilizio è di natura permanente: la consumazione ha inizio con l’avvio dei lavori e perdura per tutto il tempo di realizzazione, fino all’effettiva cessazione che si avrà con l’ultimazione dei lavori per completamento dell’opera, termine dal quale decorre la prescrizione (Corte di Cassazione Penale, sentenza n. 39733/11) .

Rimedio

Sono reati perseguibili d’ufficio, solitamente su impulso ossia denuncia da parte degli enti competenti al controllo del territorio o anche di privati.

La condotta può riguardare tanto la omissione della richiesta del permesso di costruire e del nulla osta paesaggistico, quanto la realizzazione di lavori in difformità dagli stessi.

Ovviamente la gravità in concreto del reato può essere molto diversa da caso a caso, a seconda della dimensione dell’opera e del pregio dei luoghi ed anche a seconda che si infrangano ulteriori norme, ad esempio in materia sismica, o di sicurezza idrogeologica, o di inquinamento (gli insediamenti abusivi, in quanto tali, mancano delle opere di urbanizzazione).

Termine dell'Art. 167

Come chiarito dalla Giurisprudenza la perentorietà del termine previsto dall'articolo 167 del codice dei beni culturali, non fa discendere l'applicazione di un silenzio significativo ed utile all'istante (cittadino). 

Così come l'art. 17 bis L. 241/90, in caso di Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici, che per costante giurisprudenza è inapplicabile in favore del cittadino ma solo tra amministrazioni, anche questa interpretazione (nella stessa direzione - contro il cittadino) è senz'altro da respingere.

Non solo per l'evidente squilibrio, ancora una volta, a sfavore del cittadino che cerca di sanare il proprio patrimonio immobiliare, ma anche perchè viene palesemente travisata la ragione per cui il legislatore abbia previsto un termine perentorio. 

Il legislatore non ha certamente voluto indicare la perentorietà del termine per ricordare che il silenzio inadempimento dell'amministrazione da la possibilità all'istante di attivarsi nella sede giudiziaria, ma per imporre precisi limiti conoscibili.